L’aviation commerciale est, depuis sa naissance, une activité internationale. Elle a donc très rapidement conduit les Etats à coopérer. C’est aussi une activité d’une grande technicité qui pose facilement des défis d’harmonisation réglementaire. Elle amène enfin avec elle, comme souvent les activités de transport, de sérieuses questions de monopole et de concurrence. Autant dire que son entrée dans la sphère communautaire, à partir des années 1980, s’est faite avec un naturel et un succès immédiats, tant il est vrai que l’Europe était faite pour répondre à ces questions internationales, d’harmonisation réglementaire et de concurrence, sphères d’activité tout à fait naturelles pour l’Europe et ses fonctionnaires. Ce fut le début du mariage entre l’Europe l’aviation.
Aujourd’hui, le droit communautaire occupe pratiquement tous les terrains de la réglementation qui fut autrefois celle des Etats dans le domaine aéronautique :
- le droit économique, d’abord, à travers les quelques 30 règlements et directives qui gouvernent le marché intérieur de l’aviation depuis 1992 (licences, assurances, créneaux horaires, droit des passagers…). Ces textes, qui sont régulièrement révisés et améliorés, consacrent notamment, depuis à peine plus de dix ans, la liberté absolue de trafic pour toutes compagnies européennes entre tous les aéroports publics situés en Europe, vols intérieurs compris. Cette liberté, unique en son genre au niveau mondial, a permis l’apparition des compagnies low-cost, le quasi-triplement du trafic et une baisse des prix tout à fait significative pour le citoyen ;
- la réglementation liée à la sécurité des avions et des compagnies ensuite, détaillée, plus complexe, et qui fut donc appréhendée plus tard, dans les années 2000 ; la création d’une agence spécialisée, basée à Cologne depuis 2002, a même été nécessaire pour permettre à la Commission et aux Etats membres de suivre les évolutions nombreuses de cette spécialité dont les textes complets font près de 10 000 pages ;
- l’organisation même du ciel, que les spécialistes appellent la navigation aérienne et qui répond à la question : comment faire travailler ensemble tous les contrôleurs du ciel européens, pour que le trafic qui nous survole soit surveillé et pris en charge de façon efficace ? c’est la question de la fragmentation des espaces aériens nationaux, sujet qui pose vite des questions syndicales et donc politiques redoutables ;
- la réglementation liée la lutte contre le terrorisme est arrivée la dernière ; à la faveur des attentats du 11 septembre, la sûreté a su trouver, et la Commission européenne a su lui donner, sa place à Bruxelles.
Le droit européen donne donc à l’aviation européenne moderne un cadre réglementaire relativement complet, qui va de la certification des ailes d’avion à l’approbation des méga-fusions aéronautiques. Ce droit est certes perfectible en de nombreux points, mais dans l’ensemble les transporteurs se portent bien ; leur réseau complet de destinations est un atout pour l’Europe dans le monde, pour un coût assez modeste : à la Commission européenne, la direction du transport aérien compte 70 personnes. On notera cependant que la nouvelle agence de sécurité aérienne grandit vite : créée en 2002, elle compte déjà près de 400 agents.
On peut donc affirmer que si les compagnies low-cost ont pu voir le jour, c’est en partie à l’Europe que nous le devons. Il y a vingt ans, les marchés étaient hermétiquement nationaux, et c’est bien contre l’avis des grandes compagnies et des administrations aéronautiques nationales que cette libéralisation a été votée, entre 1987 et 1992. Le droit de la concurrence et la volonté politique ont ainsi projeté l’aviation européenne, malgré elle, dans la modernité.
Après ce premier succès dans les années 1990 sur le marché intérieur (liaisons Europe-Europe), la Commission a poussé son avantage dans les années 2000, plaidant le décloisonnement des marchés intercontinentaux (liaisons Europe- pays tiers). Là aussi, elle a fait valoir, jusque devant la Cour et avec raison, qu’il fallait renverser des traditions internationales vieilles de 50 ans, et permettre à toute compagnie européenne exploitant des lignes extra-communautaires de décoller de tout pays d’Europe. Ce subtil aménagement, à laquelle elle travaille encore (il faut le négocier avec tous les pays tiers), est ce qui a permis à Air France d’acheter KLM et à Lufthansa d’acquérir Swiss. Là aussi, l’Europe stimule l’aviation. Il en va de même encore dans le domaine environnemental, où l’Europe est en train d’inventer les permis d’émission de CO2 aéronautiques.
Il faut cependant parler d’émulation croisées, car si l’Europe a su faire avancer la profession, c’est aussi parfois la profession qui a fait avancer l’Europe. Dans la navigation aérienne, la création de l’organisation intergouvernementale Eurocontrol a précédé les règlements européens de près de 30 ans. Dans la certification aéronautique, Français et Britanniques n’ont heureusement pas attendu les normes de l’Agence européenne de sécurité aérienne (2002) pour construire ensemble le Concorde… ni l’Airbus…ces normes ne sont d’ailleurs, à 95 %, que la version communautarisée de textes d’une organisation intergouvernementale informelle, les Joint Aviation Authorities, créée de façon pragmatique par des administrations nationales bien inspirées dans les années 1970. Les JAA sont aujourd’hui en fin de vie mais il est clair que les nations avaient, là, devancé l’Europe. On peut même se demander si, à l’avenir, le droit européen, dans sa relative raideur et sa lenteur, saura s’adapter au métier de la certification aéronautique, fait au contraire de constats de terrain, de pragmatisme et de multiples retours d’expérience. C’est un défi que l’aviation pose à l’Europe.
Dans le domaine international, l’Europe s’emploie à décloisonner les marchés, mais elle ne répond pas aux questions que pose depuis dix ans la mondialisation et son absence de règles : comment réagir face aux compagnies de certains pays tiers massivement subventionnées, quand nous interdisons les subventions à nos transporteurs européens ? comment faire face au dumping de certaines compagnies publiques du Golfe qui puisent allégrement dans les ressources pétrolières pour financer leur développement ? jusqu’au faut-il ouvrir les marchés mondiaux sans risquer sa peau ?
Enfin, la question sociale et fiscale apparaît naturellement, mais plus encore dans l’aviation que dans les autres secteurs, la limite de l’Europe. L’idéal d’un marché unique comportant des règles économiques identiques est mis en cause tous les jours par le manque d’harmonisation sociale, fiscale et du droit du travail entre les Etats membres. En effet, d’une compagnie à une autre, sur les mêmes aéroports, la liberté de trafic est la même mais les coûts et les règles sociales varient. Le libéralisme met ainsi en exergue, comme toujours, de réelles inégalités. Dans la mesure où l’avion, par nature, est un bien mobile, il nous pose avec acuité cette question du manque d’harmonie fiscale et sociale de l’Europe.
L’aviation commerciale, invention heureuse, qui rapproche les peuples, était donc faite pour se marier avec l’Europe. L’Europe l’a rejointe et l’a aidée à grandir. Mais l’aviation, activité mobile continue, en avance sur d’autres secteurs, à poser des questions inédites.
Emmanuel VIVET
Groupe Économie & Innovation
