- L’évolution interne et externe de la Russie
- Les élections décisives en Ukraine de demain
- La cohésion de l’UE
- L’avenir des relations transatlantiques

1) Les intérêts français en Europe de l'Est

 La sécurité énergétique. Les interruptions momentanées de l'approvisionnement gazier et pétrolier de l'Europe, survenues en Ukraine en 2006 et en Biélorussie en 2007, ont rappelé que l'instabilité politique de ces deux pays et les aléas de leurs relations avec la Russie pouvaient directement affecter les économies européennes. La stabilisation interne et externe de la Russie et de ses voisins constitue donc, pour la France et pour l'Europe, une nécessité de tout premier ordre.

 L'économie et le commerce. Sur le point de rattraper leur retard économique et de rejoindre le peloton européen, les populations d'Europe de l'Est constituent pour les entreprises françaises un très important marché potentiel. La réalisation de ces potentialités ne sera toutefois pas automatique. Elle suppose à la fois la poursuite du processus de réforme des institutions et de consolidation de l'économie de marché, ainsi qu'un engagement politique fort des autorités politiques françaises vis-à-vis de leurs homologues. Dans ces pays plus que dans d'autres, l'engagement politique et l'accompagnement du processus de transition précèdent en effet l'implantation économique.

 Les défis sécuritaires. Le glacis de nouveaux Etats qui s'étend aujourd'hui entre l'Union européenne et la Russie constitue, avec les Balkans, la dernière 'zone grise' du Continent européen. Les Etats qui constituent cette zone connaissent les problèmes que suscitent habituellement l'effondrement des Empires: conflits territoriaux, fragilité institutionnelle, instabilité politique, irrédentisme latent des minorités (notamment russophones), société civile à reconstruire, crise de la formation des élites et exode des cerveaux, relations malaisées avec l’ancien “centre“, vide sécuritaire à combler (par l'OTAN ou par la création de nouvelles organisations régionales). Ces incertitudes sont autant de facteur d'instabilité pour leurs voisins: l'Est de l'Europe constitue un point de passage pour de nombreux trafics (drogue, armes, immigration illégale...) qui constituent une menace objective pour les sociétés européennes, notamment pour la France. Face à ces menaces, la tentation de la fermeture existe, notamment par le durcissement de la frontière Schengen à l'Est. De telles mesures perturberaient la vie économique des communautés transfrontalières  (par ex. les travailleurs ukrainiens travaillant en Slovaquie) et ne résoudraient pas les problèmes de fond. Ceux-ci exigent une stabilisation durable des voisins orientaux de l'Union européenne.

2) L'aggravation des tensions diplomatiques

 Le durcissement de la politique russe et des relations russo-occidentales. Après une décennie d'humiliation et de recul, la Russie renoue depuis quatre ans avec une stratégie de conquête d'influence sur la scène internationale. Cette entreprise possède une double dimension, militaro-diplomatique et commerciale: à l'intransigeance diplomatique et à l'accroissement des budgets de défense viennent s'ajouter les offensives du nouveau capitalisme russe, dont les opérations d'acquisition et de rachats (en particulier dans le secteur énergétique) ont une visée politique autant qu'économique. De plus, en dépit de l'évolution réelle de la culture politique du pays depuis quinze ans, la Russie continue de concevoir ses intérêts extérieurs en termes de contrôle territorial et de projection de puissance. Cette vision géopolitique de la puissance s'applique bien entendu en tout premier lieu à ses voisins immédiats, tant pour des raisons défensives (empêcher d'autres grandes puissances, potentiellement hostiles, de s'installer aux frontières russes) qu'en raison de la persistance de schémas mentaux (l'étranger proche étant considérée comme une zone naturelle de déploiement de la puissance russe). Mais la volonté de contrôle s'applique également aux ressources naturelles du pays, comme par exemple les ressources énergétiques. Cette logique est en contradiction manifeste avec la logique occidentale de la "porte ouverte“, appliquée aussi bien à l'économie qu'aux relations entre Etats, particulièrement entre Etats voisins. Les dernières années ont dès lors connu une dégradation notable des relations russo-occidentales; le discours prononcé en février à Munich par le président Poutine semble indiquer un réel basculement vers une logique de confrontation. Si cette impression devait se confirmer, l'impact serait particulièrement sensible pour la France, en raison de l'importance de la coopération politique bilatérale et de la présence économique française en Russie, notamment dans le secteur énergétique.

 La confrontation russo-américaine et les divergences transatlantiques. Contrairement à l'Union européenne, les Etats-Unis nourrissent pour la région des projets résolument dynamiques et offensifs. Un de leurs buts essentiels est l'extension vers l'Est de leur dispositif militaire, officiellement pour traiter plus efficacement les menaces venues du Proche-Orient. Combinée au retour offensif de la Russie sur la scène internationale, cette entreprise américaine de "redéploiement“ a d'ores et déjà ressuscité la confrontation stratégique russo-américaine, certains observateurs américains n'hésitant pas à évoquer une nouvelle guerre froide. Mais la politique des Etats-Unis menace en outre l'unité transatlantique: comme l'ont démontré les controverses suscitées (notamment en Allemagne) par le projet d'installation d'un bouclier anti-missile en Pologne et en République tchèque, de nombreux Européens tiennent l'Amérique pour responsable des tensions actuelles et s'opposent à une politique considérée comme expansionniste. Cette tendance compromet directement la volonté de la France de ressouder l'unité politique entre les Etats-Unis et l'Europe.

 Les divergences intra-européennes et l'échec de la stratégie européenne à l'Est. Face à la Russie et aux NEI, les Etats membres de l'Union adoptent des positions parfois radicalement divergentes. La Pologne et les Etats baltes sont en pointe, réclamant à la fois l'application stricte des règles du marché européen dans les relations énergétiques entre l'Union et la Russie et un soutien européen sans faille aux forces politiques pro-occidentales au sein des NEI, y compris une promesse immédiate d'adhésion à l'UE pour l'Ukraine et la Géorgie. A l'inverse, des pays tels que l'Allemagne ou l'Italie négocient avec la Russie des accords énergétiques bilatéraux et préfèrent ménager leurs relations avec Moscou plutôt que de reprendre à leur compte les revendications des dirigeants ukrainien et géorgien. De telles divergences internes hypothèquent l'unité européenne et paralysent la capacité d'action de l'UE dans deux domaines essentiels: l'absence de solidarité énergétique semble exclure une politique commune en ce domaine et pourrait avoir des conséquences néfastes pour l'application des règles du marché intérieur; et les divergences de vues sur la Russie et, par contrecoup, sur les Etats-Unis, condamnent à l'avance les perspectives de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune. A lui seul, l'antagonisme actuel entre l'Allemagne et la Pologne (un antagonisme directement lié aux politiques diamétralement opposées des deux pays vis-à-vis de l'Est) pourrait paralyser durablement le fonctionnement de l'Union européenne. De manière plus globale, cette absence de cohésion européenne compromet l’autonomisation de l’Union Européenne, en matière de sécurité notamment.

Plus largement, la politique suivie jusqu'à aujourd'hui par l'Union européenne dans la région est globalement un échec. Lancée en 2004, la Politique de Voisinage a rapidement rencontré ses limites. Non seulement ses objectifs – européanisation des pays voisins sans élargissement de l'Union, création d'une identité régionale sur une base purement bilatérale – sont mutuellement contradictoires, mais la stratégie européenne ne prend même pas en compte l'existence de la Russie et de sa politique. Quand à la "stratégie commune“ de l'Union vis-à-vis de la Russie, elle n'a pris en compte ni la spécificité de la structure économique du pays ni la politique de puissance de ses dirigeants. Son échec était donc finalement logique.

1) Une conjoncture favorable

 Des relations privilégiées avec l'ensemble des acteurs. L'élection du président Sarkozy a été très favorablement accueillie aux Etats-Unis et a totalement renversé la perception négative de la France qui dominait jusqu'alors chez les dirigeants américains. Ce changement d'opinion s'est également fait sentir au Royaume-Uni et en Europe centrale et orientale. Dans le même temps, le président de la République a su préserver la relation privilégiée entre la France et l'Allemagne. Enfin, comme l'a récemment illustré l'accord entre Total et Gazprom, la France reste pour l'heure ménagée par les dirigeants russes, ces derniers ne souhaitant ni compromettre inutilement leurs relations avec un de leurs derniers alliés potentiels en Europe, ni décourager la tradition russophile de la diplomatie française (d'autant moins qu'aucun désaccord bilatéral n'oppose pour l'heure la France et la Russie). Bien qu'elle appartienne clairement à l'un des deux camps la France se trouve aujourd'hui de fait dans une position presque arbitrale. Aucune autre puissance n'est à l'heure actuelle plus susceptible de parvenir à un compromis.

 Des échéances décisives. Quel que soit leur résultat, les élections législatives du 30 septembre en Ukraine et les turbulences plus ou moins pacifiques qui s'en suivront détermineront au bout du compte l'avenir immédiat du plus important des voisins communs de l'UE et de la Russie. Ces élections ukrainiennes seront suivies, quelques semaines plus tard, par des élections législatives en Pologne, puis, quelques mois plus tard, par des élections législatives, puis présidentielles, en Russie, ces dernières devant désigner le successeur de Vadimir Poutine. La seconde moitié de l'année 2008 sera donc le moment crucial pour reprendre les discussions avec, très certainement, de nouveaux partenaires dans un ou plusieurs des pays phares de la région.

 La présidence française de l'Union européenne interviendra donc à un moment décisif. Exerçant pour 6 mois la direction des affaires européennes, bénéficiant à la fois de l'amitié et de l'affaiblissement d'une administration américaine en fin de mandat et traitant avec un président russe qui, à ce stade initial, souhaitera sans doute favoriser un accommodement avec l'Occident (ne fut-ce que pour consolider sa position interne), la France dispose d'une réelle fenêtre d'opportunité pour proposer à ses partenaires une nouvelle politique orientale, susceptible de réunifier l'Union européenne et d'atténuer momentanément les tensions à ses frontières.


2) Propositions pour une nouvelle "politique orientale“

 Une véritable politique énergétique commune. Pour l'essentiel, la méthode privilégiée par la Commission européenne pour résoudre la question énergétique a consisté à étendre au secteur de l'énergie les règles du marché intérieur. En traitant plutôt les hydrocarbures comme une ressource stratégique, la France pourrait favoriser un changement de paradigme et orienter l'Union européenne vers une logique nouvelle de souveraineté et de contrôle communs. Cette nouvelle politique pourrait inclure à la fois des mesures déjà préconisées aujourd'hui (une interconnection des différents réseaux énergétiques nationaux, la création de réserves stratégiques pour le gaz...) et des mesures nouvelles (la protection des réseaux de distribution européens, la création d'une Agence chargée de centraliser, ou à tout le moins coordonner, les importations européennes de produits énergétiques...). Ces propositions seraient largement approuvées par les pays les moins confiants envers la Russie, comme la Pologne ou les pays Baltes. Et en dépit des difficultés juridiques soulevées par la renégociation des contrats bilatéraux avec Gazprom, l'Allemagne et l'Italie, soucieuses de leur sécurité énergétique, pourraient se laisser convaincre.

 Une stratégie de stabilisation des Nouveaux Etats Indépendants. Pour ces Etats des confins, la clé de la survie, c'est-à-dire de l'indépendance politique et du développement économique, ne saurait constituer dans un choix entre Moscou et Bruxelles, mais dans l'établissement avec leurs deux grands voisins de relations mutuellement profitables. Il leur faut donc à la fois poursuivre leurs réformes économiques et institutionnelles, tout en s'inscrivant au sein d'une architecture politique régionale garantissant à la fois l'indépendance et la sécurité de l'ensemble de ses membres. L'Union européenne doit continuer à aider ces pays à adopter progressivement des standards de développement européens, en adaptant ses outils de coopération économique, financière et commerciale aux besoins particuliers de chacun d'entre eux, en approfondissant sa coopération culturelle (par exemple en étendant l'application du programme Erasmus à l’Ukraine et à la Géorgie) et en assouplissant sa politique migratoire. Dans le même temps, l'Union doit les aider à assurer leur sécurité intérieure et extérieure. Cela signifie établir ou rétablir avec la Russie des relations mutuellement avantageuses, dans le cadre de nouvelles structures pan-européennes de dialogue et de coopération.

 Une nouvelle architecture de dialogue russo-européenne et russo-occidentale. Les difficultés éprouvées par la Russie et les gouvernements occidentaux à résoudre leurs désaccords résident bien sûr essentiellement dans la nature de ces désaccords, dans l'incompatibilité des principes diplomatiques russes et européens et dans la rivalité géostratégique russo-américaine. Mais l'inadéquation des structures de dialogue et de coopération existantes contribue à exacerber ces difficultés. La diplomatie européenne est hypothéquée par la faiblesse de ses moyens et par son impuissance à prévenir ou à décourager les divergences entre Etats membres; les Etats-Unis tendent à négliger les mécanismes de concertation, tant avec leurs alliés européens qu'avec la Russie; et l'identité même de l'Union européenne est incompatible avec la logique de souveraineté et l'objectif de puissance qui anime aujourd'hui la diplomatie russe.
Le renforcement de l'armature institutionnelle de la diplomatie européenne, qui découlera normalement de l'adoption du traité simplifié, devra donc être complété par l'établissement de nouveaux formats de dialogue entre les gouvernements européens, russe et américain. En fonction des problèmes à traiter, les participants à ces nouveaux forums pourraient inclure, soit l'ensemble des Etats européens (une sorte d'OSCE renforcée), soit la Russie, ses voisins immédiats et les membres de l'Union européenne ou de l'Alliance atlantique (un Conseil OTAN-Russie élargi aux NEI), soit, pour les questions militaro-stratégiques les plus sensibles, les seules „grandes puissances“ européennes (Etats-Unis, Russie, France, Royaume-Uni, Allemagne, plus le Haut-Représentant pour la PESC – les membres de l'actuel groupe de contact sur l'Iran, moins la Chine). L'objectif ultime devrait être de donner à ces différents forums un statut quasi-officiel, de manière à décourager à l'avenir les initiatives unilatérales de ses membres.